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第2章（第1页）

汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。中国历史上的地方政府以县为单位，直到现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。一省之大，等于一国，或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。但就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。

丁、中央与地方之关系

说到中央与地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。中央特派专员到地方来调查的叫刺史。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。而且惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。

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第一讲汉代-2

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二、汉代选举制度

上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭制度已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握有兵权，谁就掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。其次令人想到富人政治，谁有财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，好如现在的国立大学。当时国立大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科出身的为郎；乙科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，（汉朝这样的官很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这里面挑选分发。这一制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武帝以后便变了。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则郎官里面，便羼进了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充当吏职。吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。补郎与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。

再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。当时各地方时时可以选举人才到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的。这样选举来的人，多半称为贤良。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一道道的策问，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公九卿，政府大僚，也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。第二种是特殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选。又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。后来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不踊跃。汉武帝时，曾下了一次诏书，大意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。于是汉武帝就下令叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个郡，至少每年要有两百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较快的出身，他们大抵还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几年，再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。

我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一切官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家的子弟。这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉代从昭宣以下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文治的政府”，即士人政府。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权也都分配在他们手里。

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第一讲汉代-3

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三、汉代经济制度

上面讲的是政府之形成，及其职权分配之内容。下面要讲到支持政府的主要经济问题，即赋税制度。汉代对于轻徭赋这一理想算是做到了。战国时孟子讲过：“什一而税，王者之政”，可见战国税额，是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好了。可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。而且，实际上只要纳一半，三十税一。一百石谷子，只要纳三石多一点的税。甚至当时人还说有百一之税的（见旬悦《前汉纪》），并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有的一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。然而汉代税制，有一个大毛病，当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。封建时代的井田制早已废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。遇到经济困乏，田地可以买卖，就形成了兼并。若我们进一步问，为什么政府税额轻了，农民还要卖去自己的田地呢？这当然还有其他原因。这须讲到当时的人口税兵役税，乃及社会经济之全体貌。此刻无暇涉及。但耕户卖去了他的土地所有权以后，他就变成一佃农，田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。结果政府的租税愈轻，地主愈便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处。这是讲的田租。

但这里已牵涉到土地所有权问题。封建时代，四封之内，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地为封建贵族所专有。耕田者依时还受，这是井田制度一项主要的条件。现在封建破坏，土地归民间私有。既属私有，自可自由买卖。政府只管按田收税，不管田地谁属。卖田的和买田的，双方共同成立一种契约。这纯是民间经济贸易关系。所以在自由买卖下的大地主，并不即是封建贵族。封建是政治性的，而此刻的地主，则由经济条件而形成。他可以自由买进，也可以自由卖出。正因为土地私有，耕者有其田，才有了自由买卖，才开始有兼并，才使贫者无立锥之地。以后中国历史上的土地政策，一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有，但一面又主张耕者有其田，承认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下，终使土地租税问题得不到一个妥适的解决。

再说全国土地，也并非全属耕地。则试问非耕地的主权，又是谁的呢？一座山，一带树林，一个大的湖，在封建时代，自然是四封之内，莫非王土，耕地非耕地，同样该属于贵族。耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公开的禁地。山林池泽，贵族另派管理员如虞人之类去看守。后来情势变了，耕地所有权，逐渐转移到农夫手里，而非耕地的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭伐木，捕鱼猎兽，这是一种违法的牟利。这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗贼，而他们这种耕地以外的生产，则称之为奸利。政府设官防止，有权征讨。待后防不胜防，讨不胜讨，索性把禁地即山林池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一征收员，遇在禁区捕鱼伐木的，只就其所获，征收其所获几分之几的实物，这就在田租之外，另成一种赋税。这是关税商税之缘起。所以称之曰征者，原先是征伐禁止的，后来只以分享获得为妥协条件，而仍以征字目之。这一种转变，春秋末年，已在大大开始。土地狭或是人口密的国家，如郑、如晋、如齐，都有此现象，都有此措施。然直到秦汉统一政府出现，关于土地所有权的观念却依然承袭旧贯。他们认耕地为农民私有，而非耕地，即封建时代相传之禁地，则仍为公家所有。换言之，即成为王室所有。此因封建贵族都已消失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统，所有全国的山林池泽，照当时人观念，便全归皇室。再从这一所有权的观念影响到赋税制度，所以当时凡农田租入归诸大司农，充当政府公费。而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。这一分别，若非从封建时代之井田制度以及其他土地所有权之分别转变说来，便不易明了。

现在再说，此一公私分税的制度，在开始时也颇合理。因耕地多，田赋是大宗，而山林池泽的商税只占少数。把大宗归国家，小数划归皇室，这也并非皇帝私心自肥。但战国以下，盐铁之利逐渐庞大起来，社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超过了全国的田租。这一转变，是开始定制时所不曾预料的。正如清代末年，并不知商埠对外通商关税之逐年增添，却把此事让给外国人去管，后来遂吃了大亏。清代如此，汉代亦复如是。商税渐渐地超过了田租，于是少府收入，反而胜过了大司农。汉武帝是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲（景帝），祖父（文帝）几辈子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞大，陷入窘地，这又怎样办呢？农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更，再增加。汉武帝就只有自己慷慨，把少府的经济拿出来，这等于是把皇室私款来捐献给政府。所以武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的是如盐铁商人等，也能如他般大家自由乐捐。结果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会政府之号召。汉武帝不禁要想：你们的钱究竟由哪里来的呢？岂不是都由我把山海池泽让给你们经营，你们才能煮盐冶铁，发财赚钱。现在我把少府收入都捐献给国家，而你们不响应，那么我只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府来经营吧！这便是汉武帝时代有名的所谓盐铁政策。盐铁商是当时最大最易发财的两种商业。盐没有一人不吃的，铁也没有一家不用，而煮海成盐，开山出铁，这山与海的主权，却在皇帝手里。现在汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派管理去自己烧盐，自己冶铁，其利息收入则全部归给政府，于是盐铁就变成国营与官卖。这个制度，很像近代西方德国人之所首先创始的所谓国家社会主义的政策。可是我们远在汉代已经发明了这样的制度，直到清代，小节上的变化虽然有，而大体上总还遵循这一政策，总还不离于近代之所谓国家社会主义的路线。这一制度，也不专限于盐铁两项。又如酒，这是消耗着人生日用必需的米麦来做成的一种奢侈享乐品，因此也归入官卖，不许民间自由酿造。这些制度的后面，自然必有其理论的根据。我们要讲中国的经济思想史，必须注意到历史上种种实际制度之措施。而讲中国经济制度，却又该注意此项制度之所由演变完成的一种历史真相。所以我讲汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分，直讲到少府与大司农的税收之分配于政府与皇室之由来，而由此再引申出盐铁官卖来。这并不专是一个思想与理论的问题，而实际上则有极占重要的历史传统之现实情况来决定。为了这一问题，在当时也争辩得很久，到汉昭帝时还有一番热烈的讨论，全国各地民众代表和政府的财政主管大臣在特别召集的会议席上往返辩论，互相诘难。有当时一位民众代表事后留下一份记录，就是有名的盐铁论。当然民间主张开放，政府主张国营。而当时实际上的利弊得失，则非熟究当时人的意见，是无法悬揣的。我们此刻要讨论历史制度，全该注意当时的历史传统与当时人的历史意见，作为主要之参考。不该把我们的时代意见来抹杀当时的历史意见，这才是正办呀！

我们概括上述汉代的经济政策，对工商业是近于主张如近人所谓的节制资本的一面，而在对农民田租方面，则也已做到了轻徭薄赋，但并未能平均地权。在汉武帝时，董仲舒曾主张限田政策，纵不能将全国田亩平均分派，也须有一最高限度，使每一地主不能超过若干亩之限制，惜乎连这个政策也并未能推行。于是王莽起来，就激起了一项大改革，把一切田亩尽归国有，称为皇田，重行分配。当时的意想，实在要恢复封建之井田制，而结果则引生一次大变乱。王莽失败了，从此中国历史上的土地制度也不再有彻底的改革了。

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第一讲汉代-4

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四、汉代兵役制度

汉代兵制是全国皆兵的。在西方，直到近代普鲁士王国在俾斯麦为相时历经了不得已的压迫才发明这样的制度的，而我们在汉代也就早已实行了。一个壮丁，到二十三岁才开始服兵役，这一规定也有其内在的意义。因为二十才始成丁，照理可以独立耕种。就农业经济言，无法多产，只有节用，所谓“三年耕，有一年之蓄”，照一般情形论，年年丰收，是绝对不会的。平均三年中总会有一个荒年，来一个荒年，储蓄就完了。倘使三年不荒的话，六年就该有二年之蓄，九年就该有三年之蓄。而农业社会，也绝对不会连熟到九年以上，也不会连荒到三年以上。一个壮丁，二十受田，可以独立谋生，但要他为国家服兵役，则应该顾及他的家庭负担。所以当时规定，从二十三岁起，照理他可以有一年储蓄来抽身为公家服役了。这一制度，不仅是一种经济的考虑，实在是一种道德的决定。我们评历史上一切制度，都该注意到每一制度之背后的当时人的观念和理论。政治是文化中重要一机构，绝不会随随便便无端产生出某一制度的。在汉初，政府中人，本来大部由农村出身，他们知道民间疾苦，所以能订出这一法规。近代的中国人，往往蔑视自己以往的政治传统，又说中国没有成套的政治理论，没有大的政治思想家。当然在中国以往著作里，很少有专讲政治理论的书，也很少专以政治思想而成名的人物。这并不是中国人对政治无理论，无思想。只因中国读书人多半做了官，他们对政治上的理论和思想，早可在实际政治中表现了。用不着凭空著书，脱离现实，来完成他书本上的一套空理论。于是中国的政治理论，早和现实政治融化合一了。否则为什么皇帝和宰相定要分权呢？为什么仕途必经察举和考试呢？为什么田租该力求减轻呢？为什么商业资本要加节制呢？为什么国民兵役要到二十三岁才开始呢？所以我们要研究中国以往的政治思想，便该注意以往的政治制度。中国决不是一个无制度的国家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理论和思想，哪可轻轻用专制黑暗等字面把来一笔抹杀呢？